中国乡村治理与基层民主政治研究需要注意的问题
——在“中国乡村治理与民主政治建设学术研讨会”上的主题发言提纲
张新光（广东农村政策研究中心特约研究员）
各位领导、专家和同仁：大家上午好！
这次研讨会的主题中有两个关键词，一个是“治理”，一个是“民主”。对于这两个来自西方译语非常庞大且颇具争议性的命题，单纯从学理的角度去讨论，在短短2天时间内恐怕也讨论不出个什么结果。为此，我提两个与中国农村现实政治生活比较贴近的实践命题，特向与会的各位专家请教。
一、我国乡村治理结构转型是否有一个“过渡期”？
众所周知，中国历史上几千年来就是一个非常典型的“强国家、弱社会”类型，国家通过“计口授田”、“编户齐民”、“赋税征收”、“劳役摊派”和在县以下建立什伍编制的保甲系统，使“地籍—户籍—赋役”始终保持着一种黏合状态，这三者中间任何一个环节发生故障就会直接影响到国家的财政收支状况、政权稳定和社会安宁。可以说，中国封建社会历代的政权兴衰、朝代更迭，都跟统治者“汲取资源”与“整合社会”的能力强弱相关联。目前，国内外学术界关于中国古代社会的政治特征是所谓“皇权不下县，乡村皆自治”，这完全是一种历史虚构和学术想象（详见张新光发表的《质疑中国古代社会“皇权不下县、县下皆自治”之说——基于一种长时段的宏观的动态历史考证》，人大复印资料《历史学》2007年第7期全文转载）。邓小平同志曾经指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”（《邓小平文选》第2卷第332页）这个历史总特征决定了当代中国乡村治理转型和基层民主政治建设之路极其漫长而艰难。
进入20世纪以后，不管是晚清政府仿效西方推行“地方自治”，还是国民党南京政府推行“新县制”，都没有完成对乡村基层社会的整合，结果使整个国家陷入了“总体性危机”（郑自俭，李丽《近代以来中国乡村基层政权的三次转型》，《河北学刊》2007年第4期），在中国历史上书写了最屈辱、最黯淡的一页。美籍华裔历史学家黄仁宇先生认为，中国共产党领导的革命取得的最大成就是在广大农村地区建立起了现代国家的基层组织，最终把“一盘散沙”的几亿农民组织起来（申端锋《二十世纪中国乡村治理的逻辑》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2006年第4期）。
新中国成立以后，我国通过“土改”、农业合作化、人民公社化、“文化大革命”、“农业学大寨”等等一系列经济社会变革和剧烈的政治运动，使得国家行政权力向乡村基层社会的渗透和延伸达到了历史上前所未有的广度和深度。特别是“在1958—1978年的20年里，中国农村人口的70%～80%被紧扣在与新政府的脐带式关系之中。这样完整的农村组织形式是中国有史以来绝无仅有的。”（【美】费正清，戈德曼《费正清论中国：中国新史》，台北正中书局股份有限公司，1994年）总的来说，对于像中国这样一个拥有13多亿人口和9亿多农民来说，“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。如果政府连第一项职能尚不能行使，何谈第二项任务。”（【美】塞缪尔·P·亨廷顿著《变化社会中的政治秩序》，北京生活·读书·新知三联书店，1989年）
自上世纪七八十年代以来，随着我国普遍实行土地“大包干”式的经济基础变动，人民公社时期形成的一整套行之有效的基层社会管理体制在顷刻之间突然坍塌，原有的政治资源大量流失，导致广大农村地区出现公共事务无人管理、社会治安状况不断恶化的“权力真空”和“治理危机”困局。正是在这样的社会大背景下，理论学术界提出了我国新时期乡村治理结构转型的多种理想模式和制度设计路径，如从“民族—国家—→民主—国家”（徐勇《“回归国家”与现代国家的建构》，《东南学术》2006年第4期）；从“政治国家—→市民社会”（王荣德《从“政治国家”转向“市民社会”》，《探索》2008年6期）；从“文化国家—→权利国家”（陈毅《中国国家政权建设的出路:从“文化国家”到“权利国家”》，当代中国政治研究报告，2009年）；从“统治—→治理”（王长安《转型期中国乡村治理研究》，吉林大学博士学位论文，2007年）；从“管理—→治理”（尹冬华《从管理到治理：中国地方治理现状》，中央编译出版社, 2006年）；从“治理—→善治”（俞可平《治理和善治:一种新的政治分析框架》，《新华文摘》2001年第12期）；从“敢治—→能治—→善治”（姚宏志《从“敢治、“能治”到“善治”——建国后中国共产党治国理念的跃迁》，《安徽师范大学学报(人文社会科学版)》2007年第6期）；从“党治—→政治—→民治”（燕继荣《治民？治政？治党——中国政治发展战略解析》，《北京行政学院学报》2006年第1期）；从“管治—→服务”（吴理财《从“管治”到“服务”——乡镇政府职能转变研究》，中国社会科学出版社, 2009年；吴理财《治理转型中的乡镇政府——乡镇改革研究》，华中师范大学博士学位论文，2006年；吴克伟《社会转型视野中的乡村治理：当代中国乡村社会变迁实证研究》，华中师范大学硕士学位论文，2006年；张传玉《从“管治”到“服务”：乡村关系的转型——以免除农业税前后S镇乡镇干部“包村”为例》，华中师范大学硕士学位论文，2007年）；从“全能政府—→有限政府”（毛寿龙《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社，1998年）；从“政府本位—→民间本位”（李昌平《乡镇体制改革和乡村社会发展：由“政府本位”向“民间本位”转变》，《毛泽东邓小平理论研究》2004年第6期）；从“单中心权威治理—→多元化民主治理”（谢庆奎《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社，1998年版；【美】迈克尔·麦金尼斯《多中心治道与发展》，上海三联书店，2000年）；从“压力型体制—→民主合作制”（荣敬本等著《从压力型体制向民主合作制的转变》，中央编译出版社，1998年）；从“权威性自治—→代表性自治”（张静《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000年）等等。概括起来，所谓“治道变革”就是从“无限政府、人治政府、专制政府、集权政府、封闭政府”向“有限政府、法治政府、民主政府、分权政府、开放政府”转换（毛寿龙《现代治道与治道变革》，《江苏行政学院学报》2003年第2期）。这些都属于超越历史发展阶段的从“实然状态”向“应然状态”转换的空想民主政治理念，而缺乏中间过渡形态的“过程—事件”分析（孙立平《“过程—事件分析”与当代中国国家——农民关系的实践形态》,《清华社会学评论》特辑，鹭江出版社，2000年），大大降低了理论解释力和实践应用价值。
正像华中师范大学政治学研究院院长徐勇教授总结的，“如果说在1980年代政治学的视野中是‘有国家无社会’的话，那么1990年代政治学界最为流行的是‘国家—社会’二元对立的分析框架，旨在发现‘市民社会’（或叫‘公民社会’）在中国的萌生。在这一过程中，学术界有意无意地遮蔽了‘国家—社会’分析框架的另一维度——国家。进入21世纪以后，政治学界对国家的论述逐步增多，大有‘回归国家’之势。”（徐勇《现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释》，《学习与探索》2006年第6期）特别是最近几年，以徐勇教授和项继权教授为领军人物的“华中学派”一直致力于“现代国家的建构”研究，相继推出了一大批有价值的理论成果。这其中，徐勇教授亲自撰写的专题学术文章就有：《“政权下乡”：现代国家对乡土社会的整合》（《贵州社会科学》2007年第11期）、《“政党下乡”：现代国家对乡土的整合》（《学术月刊》2007年第8期）、《“行政下乡”：动员、任务与命令——现代国家向乡土社会渗透的行政机制》（《华中师范大学学报》2007年第5期）、《“政策下乡”及对乡土社会的政策整合》（《当代世界与社会主义》2008年第1期）、《“法律下乡”：乡土社会的双重法律制度整合》（《东南学术》2008年第3期）、《“服务下乡”：国家对乡村社会的服务性渗透——兼论乡镇体制改革的走向》（《东南学术》2009年第1期）、《“宣传下乡”：中国共产党对乡土社会的动员与整合》（《中共党史研究》2010年第10期）。他们的学生也围绕这个主题撰写出不少专业学位论文，比如任宝玉的博士论文《“财政下乡”：农村基层政府财政合法性问题研究》（2007年）、戴礼荣的博士论文《“金融下乡”：构建国家与农民间的信用》（2008年）、李海金的博士论文《“符号下乡”：国家整合中的身份建构，1946-2006》（2008年）、姚锐敏的博士论文《“行政下乡”与依法行政研究》（2008年）、吴素雄的博士论文《“政党下乡”的行为逻辑》（2009年）、黄晓龙的硕士论文《“支部下乡”：建国初期共产党对乡村社会的整合》（2008年）、李红喜的硕士论文《“干部下乡”：国家向乡村渗透的组织路径》（2008年）。此外，还有黄辉祥发表的《“民主下乡”:国家对乡村社会的再整合-村民自治生成的历史与制度背景考察》（《华中师范大学学报》2007年第5期）、杨翠萍发表的《“组织下乡”:现代国家中的妇女组织建构——以华北黄县的史料分析与实证调查为例》（《妇女研究论丛》2009年第1期）、付建军发表的《“精英下乡”:现代国家整合农村社会的路径回归——以大学生村官为例》（《青研究》2010年第3期）、刘灵敏发表的《“家电下乡”:国家对乡村社会的服务性渗透——基于现代国家建构的视角》（《山东农业大学学报社会科学版》2010年第3期）等等不一列举。这种研究拉近了理论与实践、历史与现实的间距，使我们能够从各种现代的政治实体要素和文化要素“输入—退出”的新旧轮换和调适过程中，沿着“实践演化的逻辑”去探寻中国新时期乡村治理结构转型和基层民主政治建设的奥秘所在。
二、如何评价我国新时期的乡村管理体制改革成效？
我国新时期的乡村治理结构变化，大体可以划分为以下五个阶段：
第一阶段（1978～1982年）：这是我国农业生产经营体制大规模变革的时期，“地随人走”导致原来的人民公社管理体制失去了经济基础，少数地方出现乘机巧取、强占、哄抢、私分、破坏集体土地上的公共建筑、生产设施、树木及其他财产的现象，甚至出现“土地分到户，不要党支部”的失控状态。1982年中央发出第一个“一号文件”，特别强调指出“最近以来，由于各种原因，农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象滋长蔓延。这种情况应当引起各级党委高度重视，在总结完善生产责任制的同时，一定要把这个问题切实解决好。”据有关资料显示，1949年至1979年的30年间，我国刑事案件及恶性案件累计数都不及1980～1983年这3个年头的多， 1981年的刑事案件发案率更是接近万分之九的历史新高，而在改革开放前的30年全国刑事案件发案率一般在万分之三左右。另据公安部的统计资料显示，1980年，全国立案75万多起，其中大案5万多起；1981年，全国立案89万多起，其中大案6.7万多起；1982年，全国立案74万多起，其中大案6.4万多起；1983年，全国立案达61万多起，其中大案6.5万多起。（刘复之《“严打”就是专政——记小平同志对严厉打击刑事犯罪的战略决策》，《法制日报》1992年1月13日）为此，1982年12月由五届全国人大修改的《中华人民共和国宪法》第95条规定“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，设立人民代表大会和人民政府”；第110条规定“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，由此确立了“乡政”与“村治”二元分立的乡村治理新体制模式。
第二阶段（1983～1987年）：这一时期的主要任务是建立乡镇人民政府，重新塑造党和国家在农村基层社会的权威。1983年1月，中央下发“一号文件”中提出：“人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设。”1983年8月，中央发出《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》，全国共摧毁犯罪团伙7万多个，逮捕流氓犯罪分子10万余人，缴获枪支1.8万多支、子弹42万多发，发动群众揭发检举案件150多万件，抓获犯罪分子4.7万多人，主动投案自首10万多起，严厉打击了社会犯罪活动的嚣张气焰。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，提出“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。政社分开、建立乡政府的工作要与选举乡人民代表大会代表的工作结合进行，大体上在1984年底以前完成。”1983年底，全国共有12702个人民公社解体，1984年底又有39838个人民公社摘掉牌子。截止1985年，全国剩下的249个人民公社也自动解体，取而代之的是新建立79306个乡、3144个民族乡和9140个镇， 948628个村民委员会和588多万个村民组。至此，在我国延续了26年的人民公社体制终于退出乡村政治舞台。1983年10月，中央发出《关于整党的决定》，经过为期3年半的集中整治运动，全国共开除党籍33896人，不予登记的90069人，缓期登记的145456人，留党察看、撤销党内职务和向党外组织建议撤销党外职务、严重警告、警告等党纪处分的共有184071人（薄一波“关于整党的基本结束和进一步加强党的建设的报告”，原载《人民日报》1987年5月26日第一版）。这样，通过采取“严打、建政、整党”三管齐下的强有力措施，基本恢复了农村基层社会的正常秩序。
第三阶段（1988～1998年）：这是中国农村基层民主政治建设起步的十年探索阶段。1987年11月，六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，要求该法自1988年6月1日起试行。但由于当时正处于经济领域“治理整顿”和政治领域爆发“六四风波”的特殊敏感时期，全国上下出现了一股“政治回潮”和“重返集体”的逆流，该法赋予村民自治的权利实际上被推迟和拖延了。1992年邓小平“南巡谈话”后，这部法律的试行才重新列入议事日程，但也仅限于“民主选举”和“两公开”的内容。特别是在上世纪80年代中期以后，农民负担日益加重，农村基层党群干群关系高度紧张的情况下，要想让“村民自治”有大的作为也不现实。
第四阶段（1999～2005年）：这一时期的主要任务是进行农业税费改革，由此带动乡镇机构、地方财政管理体制和农村义务教育体制等上层领域的大变革。
第五阶段（2006年至今）：自2006年1月1日起，全国一律废除农业税和其他收费项目，乡村治理结构转型步伐加快，但也面临不少新情况和新问题。
（一）关于乡镇“党、政、经”三驾马车的建构与分离过程
● 改革开放以来的乡镇改革大体可分为四个阶段：即1980年至1985年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立；1986年至1989年的“撤并乡镇”和推行“村民自治”；1990年至1997年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；1998年至今的农村税费改革和乡镇管理体制创新。
● 乡镇体制改革的动力来源于农村经济体制改革的不断深入和实行“村民自治”的巨大进步，尤其是近年来开展农村税费改革强有力的推动。
● 我国下一步的乡镇改革方向和目标是建立精干高效的基层行政管理体制及运行机制和覆盖城乡的公共财政制度，提高整个社会的管理和服务水平，并按“撤地、强县、精乡、实村”的总体思路去推动农村政治体制改革的健康发展。
——张新光《论中国乡镇改革25年》，原载《中国行政管理》2005年第10期，被人大复印资料《公共行政》2006年第6期全文转载。
——张新光《中国建构现代乡镇行政管理体制的理论探讨》，原载《农村工作通讯》2007年第4期，被人大复印资料《公共行政》2006年第6期全文转载。
——张新光《撤地、强县、精乡、实村：构建农村行政管理新体制》，原载《中国改革》2005年第12期，人大复印资料《管理科学》2006年第7期和《理论参考》2006年第1期全文转载，并通过求是杂志社《求是内参》2006年第1期专刊呈送中央政治局、中央书记处各同志参阅，通过中国行政管理学会《行政研究信息参阅》2006年第5期呈送国务院领导参阅。
——张新光《论我国乡镇的建制规模、职能定位与机构设置》，原载《西南民族大学学报》2005年第9期，人大复印资料《中国政治》2006年第4期全文转载。
——张新光《地方政府变革的动力机制分析：对河南省三次乡镇机构改革的观察》，原载《华中师范大学学报》2006年第5期，《新华文摘》2006年第23期转载。
——张新光《乡镇政府职能转变：文本制度比较与实践反思
